最高法发布行政诉讼法司法解释行政诉讼五种行为不可诉

2018年2月7日讯，今天上午，最高人民法院向社会发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》。《解释》全文分为十三个部分，163条。当中明确了行政诉讼受案范围的边界，包括行政机关的内容行为、协助执行行为等五种行为被列为不可诉的行为。此外，《解释》对行政机关负责人出庭应诉作出了进一步规范。

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明确五种行为不可诉

根据行政诉讼法第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准，但是比较原则，在司法实践中难以准确把握。

为了明确可诉行政行为的界限，结合司法实践，《行诉解释》增加规定了五种不可诉的行为：

一是不产生外部法律效力的行为。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，不属于可诉的行为。

二是过程性行为。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。

三是协助执行行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，亦不属于可诉的行为。

四是内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此，该类行为属于不可诉的行为。

五是信访办理行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。

不得仅委托律师出庭

新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。北京市平谷区人民法院在2015年审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉96件，出庭应诉率已达63.6％。

为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质化解，《行诉解释》也作出了相关规定。

如适度扩大行政机关负责人的范围，规定行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭；明确了应当出庭应诉的情形，规定涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭；明确了行政机关负责人不出庭的说明义务，规定行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可；明确了不出庭应诉的不利后果，规定行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。